เป้าหมายปี 2580 กับอัตราเติบโตที่ยังห่างเป้าเกินสองเท่า
เป้าหมายการก้าวขึ้นเป็นประเทศรายได้สูงภายในปี 2580 ของประเทศไทย กำลังเผชิญกับความเป็นจริงทางตัวเลขที่น่ากังวล รายงานฉบับล่าสุดของธนาคารโลก Thailand Cities of the Future: Urban Foundations for a High-Income Economy ตอกย้ำถึงช่องว่างขนาดใหญ่ระหว่างความฝันกับความจริง โดยระบุว่าประเทศไทยต้องการอัตราการเติบโตของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ต่อหัวเฉลี่ยปีละ 5.4% ตลอดทศวรรษหน้า ทว่าในช่วงปี 2564-2567 เศรษฐกิจไทยขยับตัวได้เพียง 2.2% ต่อปีเท่านั้น หรือห่างจากเป้าหมายที่ต้องทำให้ได้เกินสองเท่าตัว อัตราการเติบโตที่เชื่องช้านี้สะท้อนว่าเครื่องยนต์ขับเคลื่อนเศรษฐกิจเดิมที่พึ่งพามาตลอดกำลังหมดแรง และจำเป็นต้องมีการปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์ครั้งใหญ่
ต้นทุนที่ซ่อนอยู่ในโมเดล “กรุงเทพฯ แบกทั้งประเทศ”
หัวใจของเครื่องยนต์เศรษฐกิจไทยตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมาคือกรุงเทพมหานครและปริมณฑล ซึ่งเป็นศูนย์กลางที่สร้างผลผลิตเกือบครึ่งหนึ่งของประเทศ และมีขนาดเศรษฐกิจใหญ่กว่าเชียงใหม่ ซึ่งเป็นเมืองใหญ่อันดับสองเกือบ 27 เท่า ยิ่งกว่านั้น ธนาคารโลกยังชี้ว่าการเติบโตของ GDP ไทยในช่วงปี 2553-2563 มีถึง 89% ที่มาจากพื้นที่เมือง เท่ากับว่าอนาคตทางเศรษฐกิจของประเทศผูกอยู่กับประสิทธิภาพของเมืองอย่างแยกกันไม่ออก
ทว่าการกระจุกตัวอย่างยิ่งยวดที่เคยสร้างการเติบโตในอดีต วันนี้กลับกลายเป็นต้นทุนมหาศาลที่ฉุดรั้งเศรษฐกิจของตัวเอง รายงานของธนาคารโลกประเมินว่า ความแออัดในกรุงเทพฯ เพียงอย่างเดียวสร้างความเสียหายทางเศรษฐกิจคิดเป็นมูลค่าสูงถึง 7-10% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมของภูมิภาค (GRP) ในแต่ละปี ตัวเลขนี้คือสัญญาณเตือนที่ชัดเจนว่า โมเดลการเติบโตแบบ “เมืองโตเดี่ยว” ได้มาถึงจุดอิ่มตัวและเริ่มให้ผลตอบแทนที่ลดลง การอัดฉีดทรัพยากรเพิ่มเติมเข้าไปในระบบที่ติดขัดอยู่แล้ว จึงไม่ใช่คำตอบสำหรับการก้าวกระโดดอีกต่อไป
เดิมพัน 2 หมื่นล้านดอลลาร์ กับตัวเลขที่พลิกความเชื่อเดิม
โจทย์ใหญ่จึงไม่ใช่การทอดทิ้งกรุงเทพฯ แต่เป็นการสร้างสมดุลใหม่ให้กับการเติบโตของประเทศ ธนาคารโลกได้นำเสนอทางออกที่น่าสนใจผ่านแบบจำลองทางเศรษฐกิจ ซึ่งเปรียบเทียบผลลัพธ์ของการลงทุนในเมืองมูลค่า 2 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐภายใต้สองสถานการณ์ ผลลัพธ์ที่ได้นั้นท้าทายความเชื่อดั้งเดิมอย่างสิ้นเชิง หากจัดสรรงบประมาณ 80% ไปยังกรุงเทพฯ จะสามารถเพิ่ม GDP ต่อหัวของประเทศได้ 11.6% ภายในปี 2593 แต่หากเปลี่ยนทิศทางโดยจัดสรรงบ 80% ไปยังกลุ่มเมืองรอง จะสามารถเพิ่ม GDP ต่อหัวได้ถึง 12.4%
ส่วนต่าง 0.8% นี้อาจดูไม่มากในสายตาคนทั่วไป แต่ในระดับประเทศมันคือมูลค่าทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ และเป็นข้อพิสูจน์เชิงปริมาณว่าเงินก้อนเดียวกันให้ผลตอบแทนต่อประเทศโดยรวมสูงกว่า เมื่อถูกส่งออกไปนอกเมืองหลวง
มหาวิทยาลัยมีอยู่แล้ว สิ่งที่ขาดคืองานที่คุ้มกับการอยู่ต่อ
แต่ตัวเลข 12.4% จะไม่เกิดขึ้นเองเพียงเพราะงบประมาณถูกโยกไปลงที่เมืองรอง คำถามที่ต้องตอบก่อนคือ อะไรกันแน่ที่กดศักยภาพของเมืองเหล่านั้นเอาไว้
คำตอบไม่ใช่การขาดแคลนสถาบันการศึกษา สตีเวน รูบินยี หัวหน้าคณะผู้จัดทำรายงาน ชี้ว่าประเทศไทยมีเครือข่ายมหาวิทยาลัยในภูมิภาคที่เข้มแข็งอยู่แล้ว ทว่าบัณฑิตที่จบออกมายังคงมุ่งหน้าเข้ากรุงเทพฯ ด้วยเหตุผลที่ตรงไปตรงมา นั่นคือ “งานที่ดีที่สุดและอุตสาหกรรมชั้นนำอยู่ในกรุงเทพฯ”
เมืองรองของไทยไม่ได้หยุดเติบโต แต่การเติบโตนั้นกระจุกอยู่ในงานบริการท้องถิ่นที่ให้ค่าตอบแทนต่ำเป็นหลัก ไม่ใช่ตำแหน่งงานทักษะสูงที่จะรั้งคนรุ่นใหม่ซึ่งมีความทะเยอทะยานเอาไว้ได้ ช่องว่างนี้ทำให้การลงทุนด้านการศึกษาในภูมิภาคไม่เคยแปลงกลับมาเป็นผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของพื้นที่ เพราะทุนมนุษย์ที่ผลิตได้ย้ายออกไปสร้างมูลค่าที่อื่นแทบจะทันทีที่เรียนจบ
จากนั้นวงจรก็ย้อนกลับมาซ้ำเติมตัวเอง เมื่อไม่มีแรงงานทักษะสูงอยู่ในพื้นที่ นายจ้างที่ต้องการทักษะเหล่านั้นก็ไม่ตัดสินใจลงทุน และเมื่อไม่มีนายจ้างแบบนั้น บัณฑิตรุ่นถัดไปก็ไม่มีเหตุผลให้อยู่ต่อ
วงจรนี้คือคำอธิบายว่าทำไมการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเพียงอย่างเดียวจึงไม่เคยเพียงพอ ถนน ทางรถไฟ หรือนิคมอุตสาหกรรมที่สร้างขึ้นในพื้นที่ซึ่งไม่มีอุปสงค์ต่อทักษะรองรับ ย่อมกลายเป็นสินทรัพย์ที่ถูกใช้งานไม่เต็มศักยภาพ ข้อเสนอของรูบินยีจึงไม่ใช่การให้เมืองรองพัฒนาตัวเองเลียนแบบกรุงเทพฯ แต่คือการสร้างคลัสเตอร์เศรษฐกิจจากจุดแข็งที่เมืองนั้นมีอยู่จริง ไม่ว่าจะเป็นการท่องเที่ยว อุตสาหกรรมเฉพาะทาง หรือทุนทางวัฒนธรรม แล้วเชื่อมสถาบันอุดมศึกษาและอาชีวศึกษาในพื้นที่เข้ากับคลัสเตอร์นั้นโดยตรง
เงิน 2 หมื่นล้านดอลลาร์จะให้ผลตอบแทน 12.4% ได้จริง ก็ต่อเมื่อถูกใช้สร้างเส้นทางอาชีพที่ทำให้คนรุ่นใหม่มองเห็นอนาคตของตัวเองได้ โดยไม่ต้องย้ายออกจากบ้านเกิด
จาก “เมืองบริวาร” สู่ “เครือข่ายเมือง” ที่เกื้อหนุนกัน
การค้นพบนี้เปลี่ยนมุมมองต่อเมืองรอง จากเดิมที่เป็นเพียงเมืองบริวารหรือทางเลือกเสริม กลายเป็นหัวใจของยุทธศาสตร์การเติบโตในอนาคต การพัฒนาเมืองจึงไม่ใช่แค่เรื่องผังเมืองหรือโครงสร้างพื้นฐานอีกต่อไป แต่เป็นวาระแห่งชาติที่ส่งผลโดยตรงต่อความสามารถในการแข่งขัน การจ้างงาน และความยืดหยุ่นของเศรษฐกิจ ดังที่ สตีเวน รูบินยี หัวหน้าคณะผู้จัดทำรายงานของธนาคารโลก ระบุว่า “การสร้างเมืองแห่งอนาคตของไทยไม่ใช่เพียงวาระด้านการวางผังเมือง แต่เป็นวาระของการเติบโต ความสามารถในการแข่งขัน การจ้างงาน และความยืดหยุ่น”
แนวคิดสำคัญคือการสร้างเครือข่ายเมืองที่เกื้อหนุนซึ่งกันและกัน ไม่ใช่การพัฒนาแบบต่างคนต่างทำ อเลฮานโดร อัลคาลา เกเรซ ผู้จัดการฝ่ายปฏิบัติการของธนาคารโลกฯ เน้นย้ำว่า “เราจำเป็นต้องเสริมความแข็งแกร่งให้เมืองรอง เพื่อให้แต่ละเมืองเติมเต็มกันได้ ผ่านโครงสร้างพื้นฐานที่ทนทานต่อภัยพิบัติ และสถาบันท้องถิ่นที่เข้มแข็ง” คำกล่าวนี้บ่งชี้ว่าการลงทุนไม่ได้จำกัดอยู่แค่ถนนหนทาง แต่รวมถึงการสร้างสถาบันท้องถิ่นที่เข้มแข็ง ซึ่งนำไปสู่คำถามเชิงโครงสร้างที่สำคัญที่สุด นั่นคือการกระจายอำนาจ
กระจายอำนาจ: โจทย์ที่แบบจำลองเศรษฐกิจตอบแทนไม่ได้
ความสำเร็จของยุทธศาสตร์นี้ขึ้นอยู่กับว่าภาครัฐจะสามารถคลี่คลายโครงสร้างอำนาจแบบรวมศูนย์ที่ฝังรากลึกได้หรือไม่ เอ็นนู ซื่อสุวรรณ กรรมการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้ให้ทรรศนะที่เฉียบคมว่า “การพัฒนาจึงไม่ควรเป็นเพียงการสั่งการจากส่วนกลางเหมือนในอดีต แต่ต้องกระจายอำนาจ ดึงประชาชน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มาร่วมคิด ร่วมทำ และร่วมโหวต”
คำพูดนี้ชี้ให้เห็นถึงความท้าทายที่แท้จริง ซึ่งอยู่นอกเหนือแบบจำลองทางเศรษฐกิจ ไม่ว่าเกณฑ์การคัดเลือกเมืองรองจะรัดกุมเพียงใด หรือแหล่งเงินทุน 2 หมื่นล้านดอลลาร์จะมาจากไหน หากกลไกการตัดสินใจและงบประมาณยังคงถูกผูกขาดไว้ที่ส่วนกลาง การปลดล็อกศักยภาพของเมืองรองก็ไม่อาจเกิดขึ้นได้จริง การกระจายอำนาจที่มีความหมายจึงต้องครอบคลุมถึงอำนาจทางการคลัง คือการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีเครื่องมือจัดเก็บรายได้และบริหารงบประมาณของตนเองได้จริง เพื่อวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและกำลังคนให้สอดคล้องกับจุดแข็งเฉพาะของแต่ละเมือง
ทางสองแพร่งที่ไทยต้องเลือก
บทสรุปจากรายงานของธนาคารโลกจึงไม่ใช่แค่ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย แต่เป็นการประเมินโมเดลการพัฒนาที่ผ่านมาของไทยอย่างตรงไปตรงมา ทางเลือกไม่ได้อยู่ระหว่างการพัฒนากรุงเทพฯ หรือพัฒนาเมืองรอง แต่อยู่ระหว่างการยึดติดกับอดีตที่ให้ผลตอบแทนลดน้อยถอยลง กับการเดิมพันอนาคตของประเทศบนเครือข่ายเมืองที่มีศักยภาพสูงกว่า เส้นทางสู่การเป็นประเทศรายได้สูงไม่ได้ถูกปูด้วยอิฐทุกก้อนในเมืองหลวงอีกต่อไป แต่ขึ้นอยู่กับความกล้าหาญในการกระจายโอกาสและอำนาจไปสู่เมืองอื่นๆ ทั่วประเทศ เพื่อสร้างการเติบโตที่ทั่วถึงและยั่งยืนอย่างแท้จริง
